17 декабря 1979 г. резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН был принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.[1] Положения Кодекса отражали результаты длительного периода реформ в сфере правоохранительной деятельности, начатых в 1960-х гг. американскими и английскими законодателями как результат переосмысления роли полиции в послевоенном обществе. К концу 1970-х гг. в общественном мнении большинства европейских законодателей укрепилось осознание того, что полное осуществление прав человека и его основных свобод, гарантированных национальными и международными документами, невозможно без построения цивилизованого общества, пользующегося преимуществами порядка и общественной безопасности. Жизненно важная роль при этом отводилась полиции, которая, зачастую действуя в условиях, связанных с риском для ее сотрудников, особенно нуждалась в четко определенных правилах поведения и профессиональной этики. Пытаясь создать унифицированные законодательные рамки, авторы резолюции одновременно указали, что нормы как таковые не могут иметь практического значения до тех пор, пока их содержание и значение не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка, что достигается соответствующим обучением и подготовкой персонала.

Полиция была определена как государственная служба, создаваемая в соответствии с законом, в обязанности которой входит поддержание и охрана правопорядка. Как и все учреждения системы уголовного правосудия, полиция должна представлять все общество в целом, нести ответственность перед ним и быть ему подотчетной. На этом основании действия должностных лиц полиции могут быть проверены министерством, прокуратурой, судом, омбудсменом, комитетом граждан, каким-либо объединением этих органов или любым другим органом по надзору за деятельностью полиции.

В понятие «должностные лица по поддержанию правопорядка» включены назначенные или избранные лица, связанные с применением права, владеющие полицейскими полномочиями, особенно – полномочиями по задержанию правонарушителей. Данный термин распространяется не только на полицейских, но также на военнослужащих и представителей государственной безопасности тех стран, где указанные лица выполняют полицейские функции. Положения Кодекса в круг полицейских обязанностей, помимо защиты общества от насильственных, грабительских и противоправных действий, включают также оказание услуг и помощи тем гражданам, которые в силу личных, экономических, социальных и иных чрезвычайных причин нуждаются в незамедлительной помощи.

При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка обязаны соблюдать международные нормы в области прав человека, уважать и защищать человеческое достоинство, о чем в национальных законодательствах должны содержаться соответствующие положения.

Применение силы в ходе поддержания правопорядка признается мерой исключительного характера, применяемой в случае крайней необходимости и лишь в той мере, которая диктуется ситуацией. Применение силы должно всегда находиться в разумных пределах и соответствовать национальным принципам пропорциональности, позволяющих эффективно упредить правонарушение и осуществить правомерное задержание правонарушителей. Особое внимание уделено применению должностных лиц огнестрельного оружия, каждый случай которого должен немедленно сообщаться компетентным органам власти. Положения Кодекса, помимо исключительности использования оружия, настаивают на максимальном сокращении ситуаций, допускающих его применение, особенно против детей. К таковым ситуациям могут быть отнесены случаи вооруженного сопротивления со стороны подозреваемого правонарушителя, создание им угрозы для остальных граждан, а также, когда остальные меры для его задержания являются недостаточными.

Поскольку в силу своих обязанностей должностным лицам по поддержанию правопорядка становится доступной информация конфиденциального содержания, отдельные положения Кодекса обязывают проявлять величайшую осторожность при использованиии информации подобного рода. Данные, касающиеся личной жизни граждан, а также сведения, потенциально могущие навредить их интересам и репутации, должны храниться в тайне и могут быть разглашены только с целью правосудия и при исполнении служебных обязанностей. Любое разглашение конфиденциальной информации, произведенное с иной целью, должно расцениваться как совершенно неправомерное (ст. 4).

Для должностных лиц при выполнении ими функций защиты правопорядка не существует ситуаций, в которых они имели бы право осуществлять лично, побуждать других лиц либо терпимо относиться к любым видам унижающего обращения и наказания к проявлениям жестокости и пыток. Оправданием для такого поведения не может служить ни распоряжение высшего руководства, ни исключительные обстоятельства, как то: состояние войны, угроза национальной безопасности, внутренняя политическая нестабильность или иная чрезвычайная ситуация (ст. 5). Пытки в свое время были определены Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания как любые действия, которыми человеку умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственное со стороны официального лица, либо по его наущению, с целью получения от данного человека или от третьего лица информации, либо признания, наказания его за действия, совершенные им, либо приписываемые ему по подозрению.[2] Выражение «жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения» является оценочной категорией, поскольку оно не было определено Генеральной Ассамблеей, однако Кодекс рекомендует толковать его таким образом, чтобы предоставлять максимально широкую защиту от злоупотреблений как физического, так и психологического характера (ст. 5, п. «с»).

В продолжение предыдущего положения, должностным лицам по поддержанию правопорядка предписывается охрана здоровья задержанных лиц, в частности – принятие всех неотложных мер с целью обеспечения и оказания медицинской помощи в случае необходимости. Инициатива при этом может исходить как от самих должностных лиц, так и от лиц медицинского персонала (ст. 6), а медицинская помощь оказывается также жертвам правонарушений и несчастных случаев.

Положения Кодекса крайне лаконично очерчивают проблему коррупции: «Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают никаких актов коррупции. Они также всемерно препятствуют совершению таких актов и борются с ними» (ст. 7). Такая краткость вполне объяснима, поскольку, с точки зрения авторов Кодекса, любой акт коррупции или злоупотребления властью несовместимы со служебным статусом лица, охраняющего правопорядок. В случае совершения акта коррупции международные стандарты настоятельно рекомендуют применять к виновному нормы закона в полной мере, поскольку национальные правительства не могут ожидать от граждан соблюдения правопорядка, если не могут или не хотят обеспечить соблюдение законности собственными должностными лицами в сфере деятельности государственных учреждений. Понятие коррупции, хотя и определяется нормами национального права, в каждом случае предполагает не только попытку подкупа, но и совершение либо несовершение действий должностным лицом при исполнении им и в связи с его служебными обязанностями в результате получения подарков (принимаемых или вымогаемых), обещаний или стимулов в обмен за действие или бездействие – ст. 7, пп. в, с).

В случае, когда Кодекс ратифицируется и включается в национальное законодательство, его положения являются обязательными для выполнения всеми должностными лицами по поддержанию правопорядка. О любых нарушениях изложенных положений должностные лица обязаны сообщать в вышестоящие инстанции, а в случае, когда это невозможно или неэффективно – в другие соответствующие инстанции и органы, имеющие полномочия надзора и правового контроля (ст. 8). Естесственно, что в этих случаях должностные лица не подлежат административным и иным мерам наказания, поскольку речь идет о необходимости соблюдения прав человека и внутренней дисциплины учреждением, от деятельности которого в значительной мере зависит общественная безопасность. В ряде стран, где средства массовой информации могут рассматриваться как учреждения, выполняющие функцию рассмотрения жалоб о нарушении прав человека, должностные лица по поддержанию правопорядка могут обоснованно, как крайнюю меру, привлечь общественное внимание к проблеме нарушения данного Кодекса посредством СМИ. Данный шаг делается в соответствии с национальными законами и обычаями, а также с соблюдением требований Кодекса относительно неразглашения информации конфиденциального характера.

На европейском континенте приоритет в законодательном определении роли и места полиции в современном обществе принадлежал Совету Европы. Принятая в мае 1979 г. Ассамблеей Совета Европы «Декларация о полиции» в правовом порядке подтвердила положения рассмотренного выше Кодекса, а также закрепила статус и этические принципы работы полиции.[3]

В общих положениях Декларации подчеркивается, что повсеместное принятие странами-участницами правил полиции будет способствовать совершенствованию европейской системы по защите прав и основных свобод человека. Отдельным пунктом проходит положение о том, что в должности полицейского не должны работать лица, которые, находясь на службе в полиции, нарушили права человека или лица, работавшие в подразделениях полиции, расформированных в связи с антигуманной практикой. Рекомендовано оказывать сотрудникам полиции активную моральную и физическую поддержку общества, которому они служат, а также наделять их тем же статусом и правами, что и работников государственной гражданской службы. Основные разделы Декларации распространяются на всех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы, военная полиция, вооруженные силы или милиция, выполняющие полицейские функции, которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследование правонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности. В Декларации также сформулированы правила поведения сотрудников полиции в случае войны или других чрезвычайных ситуациях, а также в случае оккупации страны иностранной державой.

Предусмотренные европейскими стандартами правоохранительной деятельности функции полицейского включают, прежде всего, выполнение им обязанностей по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом. На работу в полицию может поступить любой гражданин, отвечающий определенным требованиям. Поступивший на службу полицейский должен пройти в полном объеме общую, профессиональную и служебную подготовки, а также получить соответствующий инструктаж по социальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, Европейской конвенции по правам человека.

В своей деятельности полицейский должен противодействовать фактам нарушения закона и в случае, когда правонарушение может непосредственно повлечь причинение непоправимого и серьезного ущерба, должен незамедлительно принять все возможные меры по предотвращению такого правонарушения. При исполнении своих обязанностей полицейский призван действовать решительно для достижения цели, предписанной или разрешенной законом, но при этом применять силу только в разумных пределах.

При отсутствии угрозы причинения непосредственного и непоправимого ущерба офицер полиции должен принять меры по предотвращению последствий этого правонарушения или его рецидива путем доклада о сложившейся ситуации своим непосредственным начальникам. Если это не приведет к желаемым результатам, полицейский может обратиться к вышестоящему руководству.

Соприкасаясь по роду службы с секретными материалами, полицейский должен сохранять их тайну, если выполнение обязанностей или правовые нормы не предписывают иного.

При охране лица, нуждающегося в медицинском уходе, полицейский должен обеспечить такой уход со стороны медперсонала и в случае необходимости принять меры по спасению жизни и здоровья данного лица. При передаче задержанного под медицинское наблюдение полицейский должен следовать предписаниям врачей и других компетентных медицинских работников.

В Декларации также отдельно выделен раздел, касающийся предупреждения незаконных действий полиции. В нем подчеркивается, что полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства. В частности, он должен воздерживаться от всех проявлений коррупции и решительно противодействовать им.

Согласно международным стандартам, каждый полицейский должен нести личную ответственность за свои собственные действия и за незаконные действия или бездействие, совершенные по его указанию. Полицейский должен исполнять указания, изданные надлежащим образом его вышестоящим начальником, но он должен воздерживаться от выполнения указаний, если ему известно или должно быть известно о том, что они незаконны. Никакие уголовные и дисциплинарные меры наказания не могут быть применимы в отношении полицейского, отказавшегося выполнять незаконный приказ.

Был подтвержден запрет на участие полиции в любых формах дискриминационной политики, согласно которому полицейский не должен оказывать содействия в розыске, аресте, охране или конвоировании лиц, которые, не будучи подозреваемыми в совершении незаконных действий, тем не менее разыскиваются, задерживаются или преследуются в связи с их расовой, религиозной или политической принадлежностью. Дисциплинарные взыскания, пытки и другие формы негуманного или унижающего обращения или наказания со стороны полиции запрещаются при любых обстоятельствах. Сотрудник полиции не должен повиноваться или исполнять любой приказ или инструкцию, предписывающие подобные меры.

Национальные законодательства должны предусматривать систему правовых гарантий и мер, направленных на защиту граждан от ущерба, который может быть вызван действиями полиции. Сама деятельность полиции при этом должна строиться на четкой цепочке указаний с тем, чтобы всегда имелась возможность для установления начальника, ответственного в конечном итоге за действия или бездействие того или иного полицейского. Полицейские должны получать ясные и четкие указания по поводу порядка и обстоятельств применения оружия.

Во время войны и вражеской оккупации полицейские (кроме сотрудников военной полиции) должны продолжать выполнять свои задачи по защите граждан и собственности в интересах гражданского населения. Как лица, не имеющие статуса «воюющей стороны», в период оккупации полицейские не должны:

– принимать участие в действиях, направленных против членов движения сопротивления;

– принимать участие в осуществлении мер, направленных на использование населения для военных целей и для охраны военных объектов.

Если полицейский уходит в отставку в период вражеской оккупации в связи с тем, что он принуждается к выполнению незаконных распоряжений, противоречащих интересам гражданского населения, и в связи с тем, что он не видит для себя другого выхода, сразу после окончания оккупации он должен быть восстановлен в должности полицейского без ущерба его личным правам и доходам, которые полагались бы ему, если бы он оставался в полиции. В период оккупации и после ее окончания никакие карательные или дисциплинарные санкции не могут налагаться на полицейского, который добросовестно выполнил указание власти, считающейся в то время законной, и когда выполнение такого указания входило в обязанности данного полицейского. Оккупирующая сторона, в свою очередь, не должна привлекать к дисциплинарной или судебной ответственности полицейских по причине того, что они исполняли приказы, отданные законными властями до оккупации.

К положительному вкладу европейских законодателей следует отнести не только защиту гражданских прав и свобод, но и разработку мер социальной защиты самих сотрудников полиции. В Декларации было указано, что профессиональные, психологические и материальные условия, в которых полицейский должен выполнять свои обязанности, в свою очередь должны защищать его честь, достоинство и беспристрастность. Сотрудник полиции имеет право на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких как повышенный риск и ненормированный рабочий график.

В случае дисциплинарного или уголовного преследования, возбужденного в отношении сотрудника полиции, последний имеет право высказаться в свою защиту и воспользоваться услугами адвоката. Он также должен иметь возможность воспользоваться помощью профессиональной организации к которой принадлежит. Кроме того полицейский, в отношении которого были применены дисциплинарные меры или назначено наказание, должен иметь право обжалования их в независимом и беспристрастном суде. В суде либо трибунале полицейский должен пользоваться такими же правами, как и всякий обычный гражданин.

Полицейские должны иметь право на создание профессиональных организаций, вступление в них и активное участие в их деятельности. Они, кроме того, могут принимать активное участие в деятельности других организаций. Профессиональная организация полиции должна гарантировать своим представителям возможность принимать участие в обсуждении вопросов, касающихся профессионального статуса сотрудников полиции; возможность обращаться к руководству подразделений полиции для получения консультаций и, в случае необходимости – возможность возбуждать судопроизводство в интересах либо группы сотрудников полиции, либо отдельного полицейского. Членство в профессиональной полицейской организации и активное участие в ее деятельности не должно наносить ущерб какому-либо сотруднику полиции.

Основные положения, изложенные в «Декларации о полиции», были также закреплены в своем общем виде в Европейском кодексе полицейской этики, принятого в качестве дополнительного регулятивного документа Советом Европы 19 сентября 2001 г.[4]

«Конвенция против пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания», принятая резолюцией ООН А/RES/39/46 от 10.12.84 г., стала закономерным продолжением Декларации с аналогичным названием, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 09.12.1975 г.[5]

Вслед за Декларацией, положения Конвенции определили пытки как вид насильственных действий, приносящих боль и страдания и причиняемые государственными должностными и другими официальными лицами, равно как и совершаемые по их наущению или с их молчаливого согласия. Как и в предыдущих рассмотренных документах была подтверждена невозможность оправдания пыток приказами начальника, исключительными обстоятельствами или чрезвычайным положением. Каждая страна-участница должна обеспечить неотвратимость наказания за подобные действия с учетом их тяжести и в соответствии с национальным законодательством.

Ст. 10 Конвенции обязывает также включать в учебные материалы полную информацию о запрете пыток в программы подготовки персонала правоохранительных органов, равно как и других лиц, могущих иметь отношение к содержанию граждан под стражей и проведению допросов. Запрет на пытки также должен быть включен в правила и инструкции, касающиеся функциональных обязанностей должностных лиц.

Соблюдение законности в действиях правоохранительных органов обеспечивается государственным контролем за правилами, методами и практикой проведения допросов и содержания лиц под стражей. В случае жалобы потерпевшего о применении к нему пыток государственные национальные системы должны гарантировать быстрое и беспристрасное расследование изложенных фактов с одновременной защитой истца и свидетелей от возможных грубых форм обращения и запугивания в связи с подачей жалобы. Конвенция предписывает государствам-участникам создание в национальных правовых системах четких гарантий жертве пыток на справедливую и адекватную компенсацию причиненного ущерба, включая меры по дальнейшей реабилитации. Отдельно был выделен пункт, согласно которому государством гарантируется неиспользование в ходе судебного рассмотрения каких-либо заявлений, сделанных под пытками (ст. 15).

Бесспорной заслугой Конвенции является решение о создании Комитета против пыток, в обязанности которого вошел надзор за соблюдением изложенных положений странами-участницами, а также проведение конфиденциальных расследований по фактам нарушений прав человека со стороны должностных лиц национальных правоохранительных органов (ст. 17). Ежегодные отчеты Комитета, предоставляемые Генеральной Ассамблее ООН и странам-участницам, является сегодня действенной формой международного контроля за деятельностью правоохранительных органов.

В 1985 г. отдельные положения Конвенции были развиты в новом документе, принятом резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН и получившем название «Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью».[6] С точки зрения рассматриваемых уголовно-правовых рамок деятельности правоохранительных органов, данный документ не является столь всеобъемлющим, каковым можно считать «Декларацию о полиции» или «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». Однако некоторые положения имеют непосредственное отношение к проблеме законности действий работников полиции.

Прежде всего, под термином «жертва» было определено любое лицо, которому был причинен ущерб в результате нарушений национального уголовного законодательства, в т.ч. – в результате преступного злоупотребления властью. В связи с этим определением государствам-участникам предписывается обязательное рассмотрение вопроса о включении в национальные законы норм, запрещающих злоупотребление властью и предусматривающих меры защиты для жертв злоупотреблений властью. К таким мерам должно относиться право на реституцию и/или компенсацию, а также предоставление необходимой материальной, медицинской, психологической и социальной помощи и поддержки (п. 9).

Периодический пересмотр национальных законодательств с целью повышения эффективности мер защиты граждан от возможных злоупотреблений властью также был включен в список обязанностей государств-участников (п. 21). Работникам полиции и системы правосудия рекомендуется проходить соответствующую подготовку, обеспечивающую предоставление оперативной помощи и понимание нужд граждан, потерпевших от злоупотребления властью (п.16).

В случае, когда гражданин пострадал от незаконных действий должностного лица правоохранительных органов, он имеет право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию причиненного ему ущерба в соответствии с национальным законодательством. Получение компенсации при этом может быть осуществлено с помощью официальных либо неофициальных процедур (посредничество, арбитраж, суды обычного права, местную практику). Главное требование к таким процедурам – оперативность, справедливость, невысокая стоимость и доступность. В обязанности государства по этой причине отдельно вменяется укрепление судебных и административных механизмов, обеспечивающих возмещение ущерба; максимально широкое информирование граждан относительно их прав на всех стадиях судебного рассмотрения; защита граждан от возможных угроз, волокиты и задержек выплаты компенсации.

Компенсация выплачивается прежде всего должностным лицом, нарушившим закон и по чьей вине был нанесен ущерб. В случае, когда это невозможно осуществить в полном объеме, материальную ответственность по возмещению ущерба ложится либо на организацию, где работал правонарушитель, либо на государство (пп. 11–12).

Несколько позже, в декабре 1988 г., резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН был утвержден новый документ, непосредственно касающийся правовой регламентации действий полиции в отношении задержанных лиц. Он получил название «Свода Принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме».[7] Целью данного документа являлась защита прав граждан при использовании полицией своих властных полномочий и регулирование действий полиции в случаях, когда основные права человека могут быть ограничены в интересах следственных и оперативно-розыскных действий. Государствам было рекомендовано запрещать в законодательном порядке любые действия, противоречащие правам и обязанностям, содержащимся в настоящих принципах, налагать за такие действия соответствующие санкции и проводить беспристрастное расследование по жалобам.

Термином «задержанное лицо» были обозначены любые лица, лишенные личной свободы, но еще не осужденные за совершение правонарушения, а термином «заключенное лицо» – любые лица, лишенные личной свободы в результате осуждения за совершение какого-либо правонарушения.

Следуя развитию правозащитной логики, Свод существенно сократил широту дискреционных полномочий работников полиции в сфере производства задержаний и арестов подозреваемых. В Принципе 2 специально указывается, что арест, задержание или заключение осуществляются только в строгом соответствии с положениями закона и компетентными должностными лицами или лицами, уполномоченными законом для этой цели. Они также осуществляются в силу постановления или подлежат эффективному контролю судебного или другого органа.

Одновременно устранялись предпосылки к совершению полицейскими должностных правонарушений в отношении задержанных и арестованных лиц в виде более грубого и сурового с ними обращения. В соответствии с положениями Свода, все лица, подвергнутые задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Не допускается никакое ограничение или умаление каких бы то ни было прав человека в отношении этих лиц (Принцип 1). К задержанным лицам должен применяться режим, соответствующий их статусу неосужденных лиц. В этой связи они всегда, когда это возможно, помещаются отдельно от лиц, находящихся в заключении.

Настоящие принципы устраняют также возможность проявлений расизма и дискриминационной политики, поскольку обязывают национальные правительства применяють их «ко всем лицам в пределах территории любого данного государства без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии или верования, политических или иных убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения» (Принцип 5).

Переориентация деятельности полиции в большинстве развитых стран на оказание правоохранительной помощи населению и защиту отдельных граждан повлекло понимание законодателями того факта, что ни один гражданин не может быть объектом незаконных действий со стороны полиции, какими бы справедливыми целями во имя правосудия это не диктовалось. Таким образом, в Своде решалась давняя дилемма: нарушать ли закон в интересах правосудия и при этом неизбежно иметь граждан – жертв ошибки, либо соблюдать закон всегда и в отношении всех граждан, но смириться с тем, что часть преступников в силу недоказанности их вины уйдет от справедливого наказания.

В отличие от тоталитарных государств, отдающих предпочтение первой стратегии, ратификация данной резолюциии ООН странами-участницами предполагает полный запр